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  • 现代化发展中的耕地保护途径

    发布日期:2022-09-04 21:07   来源:未知   阅读:

      工业化、城镇化是我国现代化的大趋势,在这个过程中势必要占用一部分耕地,如何协调双方均衡发展,是摆在我们面前的一大课题。国家明确了土地资源保护和管理“必须严而又严”的总要求,提出了在经济发展中“在保护中求发展,在发展中求保护”的总原则。本文根据近几年来土地锐减的现状,分析了经济快速发展中的耕地基本现状,探讨了耕地保护的必要性和重要性,根据“最大限度地发挥资源的经济效益,社会效益和环境效益”的总方针,紧紧联系到我国的实际情况,提出了经济发展中耕地保护途径。

      土地是重要的生物要素和物质载体,它既给人和万物鲜活的生命,同时也用驱体血肉、乳汁营养以及繁育出来的五谷粮棉、畜禽鱼虾、草木花卉、空气水体,养育人和万物,并在它们的生命过程中提供生存发展空间,衍生繁育的环境,从而使大自然的物种丰富多样,形态万千,呈现出人与其它生态交融相处,和谐共处的局面。自从人类这个精灵在自然界出现,土地就成了人们掠夺物质财富,实现私利私欲,展示智慧才华的试验田。亿万年来,我们的祖先和我们,为了生存发展和私利,前赴后继干了砍伐树木、焚毁山林、开垦草原、掠夺性使用土地、超载放牧牛羊家畜、无节制施用农药化肥、疯狂采掘矿产资源、盲目改造江山面貌、违背大自然发展规律、大搞生产建设等一系列错事、傻事,致使超负荷运载承受。我国是土地资源相对贫乏的国家,虽然土地资源总量处于世界前列,但土地人均占有量和已利用土地资源中耕地的人均占有量,均远低于世界平均数,在我国现有的土地资源中,山地、高原多,平地、水地少,且耕地后备资源严重不足,容易开发的土地较少。人多地少,耕地不足是我国的基本国情。耕地是土地资源的精华,人类近90%的食物来自耕地,其动态变化无疑是影响地区可持续发展的关键问题。建国50多年来,我国不但重视新开耕地,增加耕地面积,而且十分重视以水利工程建设为主的农田基本建设,提高耕地的生产力和生产的稳定性。

      在经济发展最初阶段的资本形成过程中,耕地资源具有举足轻重的作用,在相对落后的农业社会,农业经济的发展主要依赖于耕地的开发,耕地的数量变化表现为水平扩展递增的规律,随着工业在国民经济的比重的不断提高,农业的比重逐渐下降,耕地经营向纵深发展。与此同时,必然发生农业用地向非农用地转化,因此这个过程表现出耕地资源递减的规律特点。我国目前正处于向工业化社会过渡之中,无疑这个规律性特点也会表现出来。特别是近年来,在“开发区热”、“加工区热”、“旅游区热”、“乡镇企业热”和“房地产热”中,一些地方出现了多占少用、占而不用、闲置撂荒的现象,造成了耕地资源的严重浪费;一些地方在调整生产结构中,有盲目占用耕地现象,致使基本农田减少。在耕地上乱建窑、建房、建坟、取土或采矿等非农占地现象,也没有得到有效遏制。据有关部门统计,1990年到1993年期间,全国净减少耕地100多万公顷。根据土地详查,1996年全国耕地面积为13003.0万公顷,到2003年,耕地面积减少至12339.22万公顷,净减少耕地数量为663万hm2,年均净减少94.83万公顷。人均耕地由2002年的0.098hm2降为0.095hm2,不足世界人均耕地的一半,2003年,全国净减少耕地253.74公顷,生态退耕是耕地减少的主要因素。目前我国人均耕地954平方米(1.43亩),近7年内,全国耕地减少了0.0667亿公顷(1亿亩),占全国耕地总量的5%。耕地利用程度高,目前垦殖率达13.7%,超过世界平均数的3.5个百分点。

      经过20多年的改革与发展,我国农业、农村和农民落贫困的现状较改革前有了显著的改变,农村经济在现代化、社会化、市场化的道路上有了长足的发展。但在上个世纪末,在农村发展进程中出现了新的矛盾与困难。从90年代到2002年,农民的收入增长比城市居民要慢1倍,90年代是我国经济扩展最快的时期,此时城市居民收入增长快,而农民收入增长慢,由此导致城乡收入差距扩大,农村消费市场偏冷,90年代以来,农村消费品零售总额占全国比重不断下降,由50%降至2003年的35%。2004年中央下发了有关发展农业的一号文件后,在3月召开的全国人大二次会议的《政府工作报告》中,“三农”问题提到议事日程上来,明确提出,要树立科学的发展观和正确的政绩观,把增加农民收入作为事关全局的大事,放在更加突出的位置。要让“三农”走出困境,其基本思路继续坚持改革,从改革中探索出新的出路。国家要求“五年内取消农业税”,届时,只有用“五化”来解决“三农”问题(即农业产业化、农业标准化、农村城镇化、农民知识化、农业信息化),“五化”涵盖了当代解决“三农”问题的主要内容。

      科学的发展观,从根本上说,就是深刻揭示和体现了人的全面发展和经济发展必须相适应的本质要求。核心内容是,坚持以经济建设为中心,坚持以人为本,把为民兴利、为民造福、满足人的全面需求和促进人的全面发展,作为经济发展的根本目的,围绕人的全面发展,推动经济发展和社会的全面进步,“三农”问题的根本问题就是土地问题。我国经济发展的主体是农民,农民的发展仍然离不开土地,土地的好坏直接关系到农民的收入,进而直接影响国民经济的发展。有田才有粮,无田则无粮。中国以占世界9%的耕地养育占世界22%的人口,耕地负荷甚重,一是耕地得不到生息;二是长期过量使用化肥;三是水土流失造成土壤肥力下降;四是土地沙化、石漠化和耕地污染严重;五是水资源短缺。有关部门提供的资料表明,目前,我国每年减少的耕地大体上相当于每年减少几十亿公斤粮食的生产能力,即减少数百万人口粮的生产能力。按每年增一人直接消费口粮220公斤计算,全国每年需要增加口粮消费33亿公斤。人们生活水平提高,增加肉、蛋、奶等副食品消费,需要靠粮食转化,如果每个每年多吃一斤肉,全国每年需要增加25亿公斤饲料粮,这供给与需求一减一增,是一串多么惊人的数字!这种反向发展的趋势,已经使经过十多年努力才取得的粮食供求基本平衡的关系又开始拉紧。

      自实行改革以来,我国粮食有了长足的发展,1996年1999年间,粮食连年丰收,7年间平均超过5亿吨,其中1998年达5.12亿吨(见表2),表明我国粮食综合生产能力已达到一个新的阶段。随着工业化、城镇化的迅速推进,大量耕地转为非农用途,加上生态退耕、灾害毁地,结构调整等,数量急剧下降,粮播面积自1999年也开始下降,以至2003年已减到9941万公顷,粮食总产也由1998年的5.12亿吨下降至2003年的4.31亿吨,表2中耕地变化率与粮食总产变化率的对比关系可以看出耕地数量对粮食总量的影响。近年来,我国粮食减产已是不争的事实,据相关资料显示,中国粮食消费需求大致在4.8-4.9亿吨之间,而粮食产量已连续三年徘徊在4.55亿吨左右,粮食连续四年需求大于产出,这几年粮食年产需缺口在250-350亿公斤之间,以致2003年粮价上涨,并引发其它产品如饲料、肉类的连锁上涨。由此引发了人们对粮食安全的关注。作为生存与发展的最基本资料,粮食是最为重要的,而决定粮食产量的主要因素就是耕地面积的大小和等级结构,改革开放以来,中国的耕地总量和人均量持续下降,而且耕地的质量也有一定程度的下降,这使耕地的承载力打了折扣。

      我国2004年总人口已达13亿,土地负担直线上升,人口持续增长和人民生活水平不断提高必将给粮食生产造成巨大压力。中国人口困境的实质是粮食危机,而粮食危机则是耕地资源危机的直接反映,这是我国农业面临的严峻问题。为了确保经济的持续增长和人民生活的不断改善,必须在土地利用上采取谨慎态度和节约的原则,严禁荒芜浪费,减缓耕地资源锐减。耕地作为社会的一种有限的资源,在经济持续发展的条件下,耕地如何保护?经济如何发展?粮食如何提高?经济与耕地如何协调?集约经营有什么问题?布局有什么问题?是什么原因妨碍着耕地资源合理配置和有效利用?怎样才能改变当前耕地资源配置不合理的格局,使有限的资源能发挥最大的潜力和永续利用?如果没有丰富的土地资源知识,就难以对上述问题进行透彻的分析。因此,土地资源学者有责任,也必须对社会主义市场经济体制下的耕地资源保护问题进行研究,以经济建设为中心,从以住唯一或主要以第一产业发展来评价,转向从第一、二、三产业协调发展为出发点直接从发展经济的需要来评价。这样,耕地利用才有动力和生命力。

      近几年来,我国政府对土地加大了管理力度,完善了土地宏观调控体系,《全国土地开发整理规划》已与2002年完成,实行耕地占补平衡制度,提高其土地质量,对城市土地实行总量控制,基本农田实行五不准,采取严厉的措施整顿土地市场,2003年撤消开发区3763个,收到了一定的成效。但是,由于人们认识不一,乱占、乱批、滥用土地现象并没有从根本上得到禁止,同时,因自然因素的影响,土地的质量也在下降,为此,应采取以下之措施。

      1.提高开发深度,保护耕地资源。首先,正确处理好建设与耕地保护的关系,对于经济发展占用耕地,理想的目标是,以尽可能少的占用耕地面积,实现高度集约化的土地利用,使有限的农田绿地得以保存,从而满足社会对农产品增长的需要。非农占用耕地的扩大,在现在经济起飞的阶段不可避免,强行禁止的政策只能导致本地本应加快的城市化、工业化和现代化的进程被人为地拖迟,关键是我们应在建设过程中抵制乱征、乱占、滥用和浪费撂荒耕地倾向。其次,要建立专门机构,加强统一领导、规划和管理。第三,编制基本农田保护区规划和建设规划,国家要建设,耕地要保护都是不以人们主观意志为转移的经济发展的客观必然。有效克服经济建设与耕地保护之间的矛盾,划定基本农田保护区,统一规划布局,是一种切实可行的对策选择。一方面要编制和制定落实各类基本农田保护规划和耕地保护条例及有关政策,通过规划和立法的方式划定基本农田保护区。另一方面要编制国家建设与布局的总体规划,在基本农田保护区之外划定开发区,对各类开发区的建设数量、区域布点、占地规模、功能结构、开发性质等进行统一的界定。一切未纳入统一规划的都应被视为非法而不予承认与批准,凡私自建立起来的坚持予以取缔。第四,改造旧城区,优化城市土地资源配置。通过合理布局,改造旧城区,可以提高土地利用率和单位土地面积效益,扩大城区的容量。

      2.优化土地环境,全面发展经济。第一,着眼土地、山林、草地、水面、荒山的综合治理,进行生态修复工作,满足生态反馈的要求,在治理中要林草先行,严格按照国家颁布的《退耕还林条例》执行,对25度以上的耕地坚决退耕还林、还牧、还果,对土地开发治理,采取国家、集体和个人一起上的办法,相互配合,多方扶持。第二,发挥多学科优势,减免土地灾害,防御国土灾害的综合体系不仅包括土地资源学,还包括水利学、国土经济学、建筑与城市建设环境工程学、结构工程学、生态学、林学、水产学、畜牧学、地理学、土壤学、地质学、大气学、信息学和灾害学,应充分发挥多学科优势,让它们共同献计献策,从而奠定有关防御国土灾害的综合体系的理论基础,用以指导有关的实践活动,在统一规划的原则下,制定防御灾害的综合规划,因地制宜,让防灾减灾系统相辅相成,构成一个有效而科学的防灾综合体系。第三,制定土地开发的优惠政策,使开发者得到更多的实惠,使政策措施和治理措施紧密结合,在短期内尽快恢复植被和增强抗御风沙、防止水土流失的能力。第四,国家增加对治理土地环境的投入,认真抓好天然保护工程、“三北”防护林建设工程、退耕还林还草工程、长江防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、中低产田改造建设工程、长江和黄河水土保持工程、平原绿化建设、农村薪炭林建设和“三废”环境改造等,通过工程、耕作和生物措施,增加对土地的投入。第五,大力发展专业性土地开发合作经营组织。发挥各种各样的专业性合作经济组织的作用,为农民提供产前、产中、产后的服务,加以宏观引导和管理。第六,对农户搬迁以后的旧庄基,要及时收回,集体统一整修,并入基本农田,多渠道节约耕地。第七,对土地要因地制宜地进行科学开发和利用,宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜工则工,开拓农业生产新领域。第八,有计划地开发利用一部分土地来发展工业、交通、城镇和其它事业,特别是在北京、上海、天津、深圳和重庆等大城市,利用土地发展房地产业和第三产业,经济欠发达地区,可以由小到大,脚踏实地逐步发展。

      3.调整土地结构,努力提高效益。调整土地利用结构就是调整种植业内部各部门的用地比例,根据实际情况,主要应从以下方面入手。首先,调整粮食作物与经济作物的用地比例,提高经济作物尤其是名特优新作物的用地比重。其次,调整种植业与畜牧业用地比例,需要调整一部分耕地种植饲料作物,或通过改革耕作制度扩大饲料作物播种面积,为畜牧业提供较充足的精饲料和青饲料。第三,调整各类作物内部结构,粮食作物应适当压缩,增加经济作物用地结构应从市场需求出发,结合考虑生产条件,扩大畅销利大高产的优势作物,控制和压缩滞销低产的作物。第四,充分利用当地得天独厚的天然资源及林果、畜牧、药材、土特产等,可以兴办一批乡镇企业和二、三产业。第五,从我国的土地资源生产布局看,应把发展旅游业作为一项重大的产业加以建设。要在“重在自然、贵在和谐、精在特色”方面动脑筋,从自然景观、民族文化、民俗风情着手,认真做好发展规划,在基础设施建设、对外宣传、旅游产品开发、景点建设、服务管理等方多下功夫。第六,以改造乡镇驻地为重点,使驻地建设企业的资本存量转移与重新组合,发挥巨大资本存量的再投入作用,缓解土地资源资金不足的困难,推进新兴消费产业的发展,加快小城镇建设。

      4.采取综合措施,扭转恶性循环。首先,应对工业生产的内外环境进行整治,行政、经济、法规三位一体,解决包括城市在内的工业品污染问题,对超标污染加强监测,限期治理。在新建、改建和扩建工程时,严格审批制度,控制新的污染。第二,在对化肥、农药污染治理上,一要多肥种配合并在生产前进行原料的精选,二要以高效低毒易分解的农药和生物农药的生产代替高毒低效且残留的农药生产。三要加强新肥新药研制和推广,达到低成本和少公害或无公害的目的。第三要治理水土流失和沙化,可采取耕作措施、生物措施和工程措施三结合方法,同时要植树种草和优化结构,使水土保持、防沙治沙和三料短缺问题的解决得以统筹。第四,对地质灾害严重地区,要增加人工植被,城市建设要合理布局,加强斜坡建筑管理,防止新的人为的破坏,要治坡与治水相结合,综合防治城市环境地质灾害。第五,对盐碱化地区,则必须推广增施有机肥,以沙压碱和容土压沙等科学改良土地的方式,杜绝大水浸灌。第六,改革农村能源结构,根据各地能源资源、自然条件、居民生活水平、交通状况和消费结构等进行区划和规划,找出多种途径,实行工业能源与农村多用途薪炭林并举的方针。第七,大力开展植树造林,实现大地园林化,搞好自然生态环境的良性循环,促使林地生态环境不断向高效平衡的方向发展。第八,要在国家统一规划下,适当扩大绿肥播种面积,增强农业投入,增施有机肥,牢固树立用地养地相结合的观点,提高土地生产力。

      5.整顿土地市场,科学出让土地。近年来,对土地市场进行了整顿,非农用地实行“六不报批”制度,即对土地市场秩序整顿工作验收不合格的不批;未按规定执行建设用地备案制度的不批;城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地指标已用完的不批;已批准的城市建设用地仍有闲置的不批;未按国家有关规定进行建设用地预审的不批;建设项目不符合国家产业政策的不批。为此在城市中要实现土地有偿利用,允许使用权合理流动。其目的是把土地推向市场,建立与社会主义市场经济相适应的土地使用制度,运用使用权出让金和税费这个经济杠杆,对土地使用者进行制约,形成一种节约用地、合理地自我约束机制。土地有偿使用制度的建立,不仅为各级政府开辟了新的财源,加快了城镇基础设施建设,改善了投资环境,而且优化了土地资源配置,加强了土地在宏观经济调控中的作用。

      土地价格要适应经济发展形势,就是要反映当地社会经济发展水平和投资环境,符合价值规律的要求,科学地计算土地经济价值。因此在建设中:首先应该成立土地估价委员会,对城镇土地进行分等定级、测算地价、修订编制区域性基准地价,对土地使用权出让,企事业单位土地随地而建筑物转让、入股、出租,生产基地转让等地价进行评审、监督和管理。其次,要建立分布地价制度,由国家及地方政府按评估基准地价的要求,定期发布地价公告,为投资者快速提供准确的数据,这样既有利用银行作出贷款的估计,又为政府判断价格是否合理提供了依据。最后要完善土地出让转让登记申报制度。对土地市场中的出让、转让、抵押、出租等必须经过登记。出让受让双方必须申报成交价,并应同时附上有关职能部门对土地作价测算,使用效益分析的评议书,由土地管理部门进行审核批准后,才能生效。政府通过优先购买权力和冻结地价的办法,防止地价的过高或过低的波动。

      6.增强“惜土”意识,造福子孙后代。首先,要开展国土危机教育,更新传统观念,唤起人们对土地问题的忧患意识,增强国情、国策和法制观念,形成良好的社会风尚,建立起强大的自我约束和社会监督机制。其次,是增强全民族的“惜土”意识。中国政府已将每年的6月25日确定为“土地日”,每年通过宣传活动,采用口头讲解,版画宣传,典型引路,形象教育等形式普及土地资源知识,集中力量大抓,统一部署,全面动员,造成强大的声势和社会舆论。第三,采取多种形式开展群众性宣传教育。有计划地利用多种形式举办土地法规知识培训班,对乡村干部进行重点培训,土地部门应积极主动地与教育部门配合,从基础抓起,在小学搞国土观念教育的试点,总结经验逐步推开。第四,规范管理土地。建立健全规范化管理制度,是合理开发利用土地资源的根本保证,在实施过程中,应坚持“调查、论证、规划、计划、申报、审批、检查、验收、统计、登记、建档、发证”十二个程序,把握好调查论证、规划计划、申报审批、检查验收、统计登记、建档发证六大环节。第五,像抓计划生育工作那样,把土地管理工作抓好。认真执行《土地法》、《农村土地承包法》和《农业法》,加大执法力度,争取社会各界对土地管理与保护工作的理解与支持。

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